"Agenda" heißt wörtlich: "Was zu tun ist". Die Zahl 21 bezieht sich auf das 21. Jahrhundert.
Ausgangspunkt für die Agenda 21 ist die Weltkonferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development - UNCED), die 1992 in Rio de Janeiro stattfand.
Die UNCED galt als beispielloses und bis dato bedeutendstes Ereignis globaler Umweltpolitik und stellte eine Zäsur dar. Große Erwartungen wurden an die Repräsentanten aus etwa 180 Ländern gestellt, und der Konferenz-Slogan "Nachhaltige Entwicklung" leitete einen Paradigmenwechsel in der internationalen Zusammenarbeit ein. Die UNCED verabschiedete wichtige multilaterale Resolutionen und Abkommen, allen voran das globale Aktionsprogramm "Agenda 21", das in zuvor noch nie geschehener Weise eine nahezu komplette Auflistung der lokalen, regionalen und vor allem globalen Umweltprobleme der Erde leistet und etwa 400 Seiten umfasst.
Die Agenda 21 enthält eine ganze Reihe von vergleichsweise abstrakt formulierten Prinzipien und Regeln für die regionale und nationale Ebene. Dazu zählt das so genannte Vorsorgeprinzip, nach dem eine umweltschädigende Wirkung von Eingriffen in die Ökosphäre nicht erst erwiesen sein muss, um Vorsorgemaßnahmen zu rechtfertigen: "Drohen schwerwiegende oder bleibende Schäden, so darf ein Mangel an vollständiger wissenschaftlicher Gewissheit kein Grund dafür sein, kostenwirksame Maßnahmen zur Vermeidung von Umweltverschlechterungen aufzuschieben" (Agenda 21: Grundsatz 15).
Für die lokale und kommunale Ebene sind demgegenüber zeitgebundene Ziele und Politiken deutlicher formuliert. Daher haben mittlerweile zahlreiche deutsche Kommunen so genannte Lokale Agenden 21 entwickelt und bemühen sich um deren Umsetzung vor Ort. Unter Beachtung des Vorsorgeprinzips konnte dort vielfach bereits eine Verbesserung der Kommunikation und Kooperation zwischen der Bevölkerung, lokalen Organisationen und der Kommunalverwaltung erzielt werden.
Diesem Ansatz liegt die Erkenntnis zugrunde, dass die (lokale) Mitwirkung der Bevölkerung eine zentrale Voraussetzung für die Umsetzung der Ziele der (globalen) Agenda 21 ist: Letztlich entscheidend für das Ausmaß des Ressourcenverbrauchs und damit der Umweltbelastung ist nämlich das individuelle Verhalten jeder einzelnen Person.